Мина замедленного действия

Важной составляющей развития государства являются предпринимаемые в последние десятилетия попытки реформирования системы государственного управления и государственной службы, что гораздо шире, чем просто совершенствование системы внутренних связей и управления между ведомствами и министерствами.

Начавшийся пересмотр системы государственной кадровой политики, направленный на укрепление вертикали власти, на полноценное взаимодействие органов государственного управления и местного самоуправления, заставляет по-новому взглянуть на целый ряд фундаментальных теоретических и практических задач, возникающих перед обществом в связи с изменениями, происходящими в развитии государства. Наибольший эффект и успех в решении задач государственного управления достигается не только при принятии правильного решения, но и при умении добиваться активной политической поддержки этого решения. В первую очередь это касается взаимоотношения политики и административного управления в сложных, многонациональных и разноконфессиональных регионах, где эффективность регионального управления измеряется политической поддержкой граждан и авторитетом властных структур в обществе.

В многонациональном государстве руководство страны обязано учитывать этническое разнообразие общества и связанную с этим проблематичность управления, игнорирование которого детерминирует целый ряд проблем в этом социуме. Дело в том, что проблема деэтномонополизации многогранна, она требует углубленного анализа с учетом многонациональной российской специфики и принятия соответствующих решений.

Необходимость деэтномонополизации профдеятельности показывают и материалы социологического исследования, проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ в октябре 2005 г. Более 34% опрошенных считают, что национальный фактор практически не учитывается при проведении государственной кадровой политики, 52% — учитывается частично.

Примечательно, что необходимость учета этнического состава населения при назначении на должности государственной и муниципальной службы отметили: 44,8% — при назначении в аппарат федерального органа власти: 63,5% — в аппарат органа власти субъекта РФ, 66,1% — в аппарат органа местного самоуправления. Следовательно, большинство опрошенных выступают за более полный учет этнического момента при назначении на должности на региональном и муниципальном уровнях, за соблюдение принципа пропорционального представительства и даже за введение квот в органах власти для представителей национальных меньшинств (90-92%), нетитульных наций (90%), женщин (91,3 %).  (Государственная кадровая политика в Российской Федерации /этносоциальный аспект/ ВТК РАГС при Президенте РФ. Рук. А.И.Турчинов. М., 2005). Хотя прошло время, тем не менее итоги исследований остаются актуальны и в настоящее время.

Проблема этномонополизации профессиональной деятельности обу­словлена нарастанием напряжения в сфере государственной кадровой политики в таких регионах России, как Дагестан. Как отмечает российский ученый, профессор А.И.Турчинов, «этномонополизация профессиональной деятельности является миной замедленного действия в межнациональных отношениях многонациональной России». Поэтому требуется углубленное изучение комплекса условий, мер, факторов, проблемных полей деэтномонополизации и выработки на этой основе предложений и рекомендаций по противодействию этномонополизации профессиональной деятельности, исходя из специфики субъектов Российской Федерации.

В Дагестане взаимопереплетены интересы многих этнических групп, которые непосредственно связаны с распределением властных полномочий, переделом собственности и получением прибыли, что обуславливает необходимость глубокого изучения проблем этномонополизации: факторов, проблемных пространств и территорий.

Наряду с проблемами, возникающими из-за этномонополизации профессиональной деятельности в госслужбе, необходимо рассматривать и положительные моменты в деэтнополитизации этой сферы деятельности. Здесь речь идет об квотировании национальных кадров в высших эшелонах власти республики, которое призвано не допустить узурпацию власти представителями одной национальности.

Так, в Дагестане должности президента, премьер-министра и спикера занимают представители аварцев, даргинцев и кумыков (три наиболее многочисленных народа Дагестана). Глава Республики Р. Абдулатипов — аварец, соответственно, спикер парламента X. Шихсаидов — кумык, премьер-министр А.Гамидов — даргинец. Руководство республики требует придерживаться данного принципа и соблюдения аналогичного квотирования и в низовых уровнях власти. Хотя и этот механизм учета национального фактора в госслужбе не является священной коровой, которую нельзя пересмотреть.

В этом контексте эффективное использование национально-кадрового потенциала, и в т. ч. деэтномонополизации профессиональной деятельности, является предпосылкой укрепления российской государственности и требует балансирования этнопсихологического фактора.

Можно применить еще один механизм (и это неоднократно предлагал применить и в современной России в своих публикациях автор статьи) для решения исследуемой проблемы, ввести систему назначения на вторые должности представителей русской национальности. Т. е. в республиканской и муниципальных органах власти там, где общество полиэтично. Это — эффективный механизм решения важных проблем деэтномонополизации профдеятельности в государственной службе. Это способствует укреплению не только вертикали власти, но и коммуникаций центра с регионами. Нейтральный чиновник может выступить своеобразным «третейским судьей» при возникновении межнациональных и этнических трений. И последнее, при назначении русскоязычного чиновника для решения проблем монополизации государственной службы в многоэтнических республиках представляет наименьшую вероятность назначения непрофессионала. (В этом случае есть один большой недостаток — ущемление самолюбия местного населения: мол, «не доверяют», поставили «контролера». Но и эту проблему можно решить путем квотирования аналогичных должностей для национальных кадров в русскоязычных регионах (если это будет необходимо).

Это будет способствовать процессу интернационализации всей оте­чественной элиты на основе учета и реализации общегосударственных интересов исходя из того, что для России «межнациональное единство важнее национального».

Россия не подготовила и не уберегла систему подготовки кадров для ПАУ, как берегут экологию, имущество, промышленность, и этим воспользовались лидеры этнических движений и родоплеменные кланы, лоббируя во власть не профессионалов, а «своих» этнических представителей. Каждый этнос представлялся своим национальным движением, основанным по принципу партийных организаций. Основной целью подобных движений являлась борьба за власть, и они сыграли огромную роль в этномонополизации профессиональной деятельности, лоббируя в госслужбу «лучших» своих представителей, но не лучших для общества. Эти «представители» не обладают опытом администрирования, а если и обладают, то не имеют политических знаний, или наоборот. Как пишет отечественный ученый О. Ф. Шабров, «проблема взаимосвязи администрирования и политики как раз и составляет центральную проблему политико-административного управления» ( Шабров О.Ф. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы// Власть. – 2004. — № 11) и соблюдение этих норм является важным аргументом и механизмом в деэтномонополизации профессиональной деятельности.

Современные принципы и приоритеты в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере ПАУ отражены в Конституции России и ее основополагающих документах. Однако реалии современной властной практики в республике, методы политико-административного управления не всегда находятся в правовом поле, и эти процессы не позволяют достаточно эффективно управлять республикой.

В кадровой работе должны быть исключены «теневые» или коррупционные принципы выдвижения кадров, а в основу кадровой политики поставлен профессионализм работника. Именно поэтому вопросы формирования резерва управленческих кадров должны занять соответствующее место в системе управления кадровым потенциалом государственной службы, что игнорировалось в кавказских республиках, в особенности в Дагестане.

Здесь и далее автор отмечает эти процессы в прошедшем времени, т. к. сегодня врио Президента Дагестана Рамазан Абдулатипов, прекрасно понимая эти республиканские проблемы, намерен демонтировать устоявшуюся порочную систему подбора и расстановки кадров (хотя некоторые специалисты подвергают критике его кадровую политику), использовав рациональные методы, отправив их на переподготовку в Москву и в т. ч. механизмы подбора кадров на конкурсной основе.

Регион исследования актуален и тем, что здесь больше всего проявляются проблемы в практике кадровой политики для профессионалов. Так называемые земляки, родственники, друзья, клановики. Социальная солидарность этих групп людей в организациях порождает такую болезнь кадровой политики, как протекционизм. Он, в свою очередь, ведет к социомонополизации видов деятельности, одной из которых выступает этномонополизация.

Отсутствие прочных правовых механизмов создает прямые и косвенные риски и угрозы кадровой безо­пасности и для общества в целом, и для отдельных его институтов в частности. Особенно пагубно это сказывается в системе государственного и муниципального управления.

Так, при решении проблем деэтномонополизации профдеятельности в госслужбе в республике зародилась совершенно другая проблема. Образовался еще один многоголовый «инструмент», принимающий участие в государственной политике и влияющий на принятия решений, кадровые назначения — клановость, плавно переходящую из-за нехватки кланово-этнических кадров в кланово-клиентельскую систему. С самого начала своего зачатия она образовалась за счет попустительства местной и центральной власти и сколачивания новоявленными лидерами вокруг себя боевых отрядов со всеми видами оружия, впоследствии переросших в ЧОПы (частные охранные предприятия). Они были необходимы этническим лидерам для лоббирования своих, зачастую незаконных, требований и для отстаивания своих интересов.

Кланы осуществляют «раздел» территории республики на сферы влияния («подконтрольные зоны»). Они образовались от численно доминирующих этносов, которые в советской системе традиционно выступали опорой центральной власти, контролируя основные рычаги исполнительной власти на местах, постольку сегодняшние кланы, доминирующие в республике (основные из них) сформировались на их основе, а более молодые — по их примеру, и не являются «чисто» этническими.

Более того, государство «молча» делегировало свою главную функцию — «карать» — местным кланово-клиентельским группам с огромными охранными структурами. За последние 15-20 лет в Дагестане не раскрыто ни одно громкое убийство, совершенное с тем или иным участием клановых структур. Таким образом, как мы предполагаем, каждый «клан» в республике имеет своего опекуна и поддержку в центре. Не имея таковых, местные «царьки» никогда не решились бы на те громкие преступления, которые они совершают в республике, в том числе и экономические. Такая же ситуация была и в Чечне «дорамзановского» периода. Одна группировка топ-чиновников России поддерживала Завгаева, другая — Дудаева, третья — Хаджиева или Гантемирова и т. д. К сожалению, история «выращивания» кланов и управление республикой стравливанием одного клана с другим, может быть, будет продолжаться и дальше (ибо система кланов еще успешно работает), как это временами происходит в регионах и происходило еще в царской России. Наместники царя на Кавказе поощряли того или иного князя или шамхала, повысив в чине, увеличив зарплату или одаривая ценными подарками, в противовес другому, «принуждая» того лучше служить себе и ненавидеть соседа.

И это тогда, когда политическое и административное управление трактуется, прежде всего, как деятельность органов исполнительной власти в рамках, определяемых Конституцией и нормами правового государства, политическими установками демократической власти, и протекающая в постоянном взаимодействии как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.

Какие могут быть риски и какие есть угрозы кадровой безопасности? Это прежде всего те, которые сопряжены с появлением в управленческих структурах таких категорий людей, как «послушные умники и неумные послушники», или «умные рабы» и тупые исполнители. «Умники» всегда могут по запросу субъекта управления все что угодно «научно» обосновать, а «верные» — бездумно и слепо выполнять любые указания. Профессиональные и особенно нравственные люди в этой среде не задерживаются.

В Дагестане относительно любого гражданина, обратившегося в государственные органы по тем или иным вопросам, чиновники сначала узнают, из какого он клана, и в зависимости от того, к какому клану он относится, и будут решать его вопросы. В некоторых случаях и следственные органы в республике рассматривают дела в зависимости от того, какой клан стоит за тем или иным преступником. И это способствует тому, что многие громкие уголовные дела не доходят до суда или идет откровенный саботаж в ходе расследования дел.

В этом плане «клановики» заинтересованы в сохранении в республике «стабильной нестабильности», выражающейся в противостоянии силовых структур с боевиками. Так, конфликтогенность в республике в последние годы трансформировалась из международной в «местечковую» в республиканскую, хотя противоборство идет по международным лекалам.

Народ не знал, по каким критериям подбирается чиновник на государственную службу. Но он видит, что министерства, ведомства, комитеты и особенно так называемые «доходные места» занимали люди из близкого окружения руководства, их родственники, те, кто купил место, или те, кто готов выполнять прихоти руководителя, лишь бы иметь вожделенный портфель или кресло. Или, еще хуже, высокий пост в республике может занять человек, сколотивший вокруг себя группировку хорошо вооруженных молодчиков. В принципе это не ново для республики, практика такого способа вхождения во власть началась сразу после развала Союза. На освободившееся место не объявляют конкурс, а «сажают» своего человека (зачастую не знающего теории и не имевшего практического опыта в занимаемой должности), чаще всего «убрав» неугодного или «отработавшего» свои функции чиновника. Чтобы цепь была крепкой, чтобы все звенья были надежными, чтобы на выборах все были «своими». За любое кресло нужно было платить большие деньги. В данном случае компетентность, профессионализм, порядочность не рассматриваются как положительные качества кандидата на государственную должность.

Именно по этому принципу были в республике составлены некоторые комитеты и назначены председатели комитетов Народного Собрания. Не обязательно было быть профессионалом «назначаемому» руководителем по профилю комитета, а обязательно должен был быть не только этнически однородным, но и верным его назначенцу на эту должность, а в некоторых случаях и этническая однородность неважна, лишь бы был верным. Многие руководители министерств и ведомств руководствуются такими же методами подбора кадров. Укомплектование кадрами в республике происходило преимущественно по принципу личной преданности руководству, национальной принадлежности и корпоративным интересам. В этом плане и многие депутаты Народного Собрания, и многие министры, главы администраций являются приверженцами предыдущих глав республики (и «клановиков-лоббистов» своих представителей во власть), тех, кто принимал непосредственное решение о назначении и утверждении их на эти должности. Продолжение таким способом подбора кадров приведет Дагестан к деградации в социально-экономической, политической жизни и полному разочарованию со стороны населения к новому руководству республики.

Не меньшую опасность представляют творцы «кадровой серости». Взойдя на вершину управленческой пирамиды, непрофессионалы создают вокруг себя убогое в профессиональном отношении окружение, на фоне которого они выглядят более или менее похожим на профессионалов. В конечном итоге, от непрофессионализма таких управленцев страдает и народ, и государство. Они же заинтересованы в сохранении «экстремальных» проблем в обществе, что отвлекает общество от их нерадивости.

В результате декланолизации проф­деятельности и возврат к законным профессиональным формам подбора и расстановки кадров приведет к эффективному и рациональному использованию института кадрового резерва, который призван обеспечить своевременное удовлетворение потребностей в кадрах государственных служащих всех категорий; качественный подбор и целенаправленную подготовку кандидатов на выдвижение; проверку готовности государственного служащего к исполнению обязанностей по должности, планируемой к замещению; сокращение периода адаптации специалистов, вновь назначенных на более высокие должности государственной службы; повышение уровня профессионализма и улучшение качественного состава государственных служащих. Таким образом, решается целый ряд задач кадровой политики государственной службы, а значит, и задач государственной национальной политики.

Врио главы Дагестана Р.Г. Абдулатипов прекрасно понимает и знает про накопившиеся за последние 20 лет в республике проблемы. Исходя из его выступлений, намерен проводить политику социально-экономического оздоровления региона, хотя и понимает, что кадровых перестановок и для этого мало. Бороться с этим явлением можно, только разработав систему и механизмы деэтнокланолизации этноклановых структур и деэтномонополизации профдеятельности как антиконституционных форм управления обществом и согласованностью действий государственных структур: прокуратуры, специальных силовых служб, судебной системы и политической воли центральной власти, т. е. федеральной. Без укрепления в республике одного клана — «клана закона» для всех, независимо от каких-либо заслуг, другие способы не эффективны в решении проблем деэтнополитизации и декланолизации профдеятельности в политико-административном управлении республики.