КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

по делу о проверке конституционности подпунктов «а» и «б» пункта 5 статьи 1 Закона Республики Дагестан от 06 июня 2011 года №30 «О внесении изменений в Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа», пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа», пункта 6 Постановления Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 № 20, абзацев 2 и 31 пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, подпунктов «а» и «б» пункта 10 Приложения №1 к Порядку осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденных Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года №20 в связи с жалобами граждан Б.Р. Абиловой, Ш.А. Абакарова, З.М. Абдуллаева, А.Д. Казиева, А.А. Мурадова и З.Г. Маллаалиева. 

 

город Махачкала 07 декабря 2012 года

 

Конституционный Суд Республики Дагестан в составе председательствующего Р.М. Акутаева, судей М.Ш. Кадимовой, Н.Х. Алиева, с участием граждан Ш.А. Абакарова, З.М. Абдуллаева, А.Д. Казиева и З.Г. Маллаалиева, обратившихся в Конституционный Суд Республики Дагестан с жалобой, полномочного представителя Президента Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан А.А. Халилова, представителя Народного Собрания Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан по доверенности Г.А. Алиевой, полномочного представителя Правительства Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан С.Г. Мурадова, руководствуясь частью 3 статьи 93 Конституции Республики Дагестан, пунктом 1 части 1 и частью 2 статьи 3, частью 1 и пунктом 1 части 2 статьи 34 и статьями 65-68, 87-91 Закона Республики Дагестан «О Конституционном Суде Республики Дагестан», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности подпунктов «а» и «б» пункта 5 статьи 1 Закона Республики Дагестан от 06 июня 2011 года №30 «О внесении изменений в Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа», пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа», пункта 6 Постановления Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 № 20, абзацев 2 и 31 пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, подпунктов «а» и «б» пункта 10 Приложения №1 к «Порядку осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан», утвержденных Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года №20. 

 

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан Б.Р. Абиловой, Ш.А. Абакарова, З.М. Абдуллаева, А.Д. Казиева, А.А. Мурадова и З.Г. Маллаалиева на нарушение их конституционных прав и свобод положениями указанных нормативных правовых актов Республики Дагестан. 

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Дагестан оспариваемые заявителями нормативные положения.

 

Поскольку жалобы граждан Б.Р. Абиловой, Ш.А. Абакарова, З.М. Абдуллаева, А.Д. Казиева, А.А. Мурадова и З.Г. Маллаалиева касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Республики Дагестан, руководствуясь статьёй 44 Закона Республики Дагестан «О Конституционном Суде Республики Дагестан», соединил дела по этим жалобам в одном производстве.

 

Заслушав сообщение судьи-докладчика Алиева Н.Х., объяснения сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Дагестан у с т а н о в и л :

 

1. Граждане Б.Р. Абилова, Ш.А. Абакаров, З.М. Абдуллаев, А.Д. Казиев, А.А. Мурадов и З.Г. Маллаалиев, являющиеся педагогами-пенсионерами и проживающие в городе Дагестанские Огни, просят признать не соответствующими статьям 21, 40, 48 и 55 Конституции Республики Дагестан подпунктов «а» и «б» пункта 5 статьи 1 Закона Республики Дагестан от 06 июня 2011 года №30 «О внесении изменений в Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа», пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа», пункта 6 Постановления Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года № 20, абзацев 2 и 31 пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, подпунктов «а» и «б» пункта 10 Приложения №1 к Порядку осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденных Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года №20, считая, что прекращение в соответствии с указанными актами ранее предоставлявшихся (в 2009-2010 гг.) им как педагогам-пенсионерам, проработавшим в поселке городского типа 10 и более лет мер социальной поддержки в виде компенсации расходов по оплате жилых помещений, отопления и освещения нарушает их конституционные права, гарантированные статьей 48 Конституции Республики Дагестан, в соответствии с которой в Республике Дагестан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

 

2. Из исследованных документов следует, что граждане Б.Р. Абилова, Ш.А. Абакаров, З.М. Абдуллаев, А.Д. Казиев, А.А. Мурадов и З.Г. Маллаалиев являются педагогами-пенсионерами, которые работали и проживали в образовательных учреждениях, расположенных в поселке городского типа Дагестанские Огни более 10 лет. После преобразования 4 марта 1991 года данного населенного пункта в город они продолжали работать в образовательных учреждениях города Дагестанские Огни, но  предоставление мер социальной поддержки им было прекращено. В период с 1996 по 2008 годы указанные граждане вышли на пенсию. В 2009 и 2010 гг. управление социальной защиты города возобновило выплаты средств на покрытие расходов указанных граждан на содержание жилья, отопление и освещение. С января 2011 года выплаты были прекращены, ссылаясь на то, что законодательство Республики Дагестан не предусматривает сохранение мер социальной поддержки за педагогами, вышедшими на пенсию после преобразования сельского населённого пункта или посёлка городского типа в город, а выплаты в 2009-2010 гг. были произведены ошибочно.

 

Городской суд города Дагестанские Огни, рассмотревший исковые требования прокурора города Дагестанские Огни в пользу заявителей, отказал в их удовлетворении, мотивируя тем, что указанные лица на момент преобразования посёлка в город пенсионерами не являлись. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан оставила в силе решение суда первой инстанции.

 

В ходе судебного заседания заявители Ш.А. Абакаров, З.М. Абдуллаев, А.Д. Казиев и З.Г. Маллаалиев подтвердили свои требования и просили Конституционный Суд Республики Дагестан признать оспариваемые акты противоречащими Конституции Республики Дагестан.

 

Полномочный представитель Президента Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан А.А. Халилов, представитель Народного Собрания Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан Г.А. Алиева, полномочный представитель Правительства Республики Дагестан в Конституционном Суде Республики Дагестан С.Г. Мурадов не признали заявленных требований и просили Конституционный Суд Республики Дагестан признать оспариваемые заявителями нормы соответствующими Конституции Республики Дагестан.

 

3. Как следует из статьи 67 Закона Республики Дагестан от 02 февраля 2010 года №8 «О Конституционном Суде Республики Дагестан» Конституционный Суд Республики Дагестан принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе граждан на нарушение их конституционных прав, и только в отношении той части оспариваемых законоположений, в какой они были применены в конкретном деле заявителей и затрагивают их конституционные права и свободы; при этом Конституционный Суд Республики Дагестан оценивает как буквальный смысл этих законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, а также сложившейся правоприменительной практикой, и учитывает их место в системе правовых актов.

 

Учитывая, что оспариваемые заявителями подпункты «а» и «б» пункта 5 статьи 1 Закона Республики Дагестан от 6 июня 2011 года №30 «О внесении изменений в Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа» и пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа» содержат одно и то же нормативное положение Конституционный Суд Республики Дагестан их раздельно не рассматривал. Вопрос о соответствии Конституции Республики Дагестан пункта 6 Постановления Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года №20 «Об утверждении порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан» Конституционный Суд Республики Дагестан также не рассматривал, поскольку в ходе исследования материалов дела не установлен факт применения указанного пункта при решении конкретных дел заявителей.

 

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 в редакции от 06 июня 2011 года №30 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа», абзацев 2 и 31 пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, подпунктов «а» и «б» пункта 10 Приложения №1 к «Порядку осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан», утвержденных Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года №20 в той части, в какой указанные нормы препятствуют предоставлению мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг педагогическим работникам, общий стаж работы которых в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, составляет не менее 10 лет в случаях их выхода на пенсию после преобразования сельского населенного пункта, посёлка городского типа в город.

 

4. В соответствии со статьёй 72  Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, а также общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Это означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается не только на Российскую Федерацию, но и на каждый из её субъектов, и что соответствующее регулирование должно осуществляться, исходя из предписаний статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (части 1, 2 и 5 статьи 72 Конституции Российской Федерации и части 2 и 4 статьи 55 Конституции Республики Дагестан). 

 

5. Оценка содержания нормативного правового регулирования отношений по предоставлению жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам, действовавшая на момент принятия оспариваемого Закона Республики Дагестан, имеет принципиальное значение для вывода о том, почему законодатель, предоставляя право на меры социальной поддержки педагогическим работникам, увязывает это с непременным проживанием их в сельской местности, поселках городского типа.

 

Отношения по предоставлению жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам школ регулировались нормативными правовыми актами государственных органов СССР. В частности, как следует из преамбулы постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года «О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках (утратило силу в соответствии с Федеральным законом от 6 мая 2003 года №52-ФЗ), установление льгот для учителей сельских школ, в том числе бесплатное предоставление им жилого помещения (квартиры) с отоплением и освещением в сельской местности, было направлено на решение задач усиления и укрепления кадров сельских специалистов и привлечения на село новых квалифицированных работников. Постановлением Совета Министров СССР от 4 апреля 1971 года №255 «О некоторых мероприятиях по укреплению материально-технической базы общеобразовательных школ в сельской местности» была введена норма о сохранении за перешедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов права на бесплатные квартиры в сельской местности с отоплением и освещением, если общий стаж их работы в школах в сельской местности составлял не менее 10 лет. Принятыми позднее законодательными актами вновь закреплялось аналогичное положение: льготы педагогическим работникам, работающим в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, при переходе их на пенсию, сохранялись при наличии у них  стажа педагогической работы не менее 10 лет и проживания в сельской местности. (Распоряжение Совета Министров от 28 апреля 1984 года №813, Постановление Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года №5/12-22).

 

6. Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый, согласно его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой, регулирование указанных вопросов возложил на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При замене основной части ранее предоставлявшихся льгот в натуральной форме денежными выплатами, предусматривалось вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принципы поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путём сохранения стабильного правового регулирования. 

 

Часть 2 статьи 153 названного Федерального закона устанавливает, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

 

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

 

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

 

Федеральным законом от 29 декабря 2010 года №439-ФЗ «О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» мера социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа в виде предоставления бесплатной жилой площади с отоплением и освещением заменена на предоставление им компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопление и освещение.  

 

При этом в соответствии со статьёй 3 указанного Федерального закона нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании» (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, в посёлках (посёлках городского типа), на день вступления в силу указанного Федерального закона.

 

7. Принятые во исполнение Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа» (в ред. Законов Республики Дагестан от 29 ноября 2007 №57, от 01 ноября 2008 №47, от 11 марта 2009 №12, от 06 июня 2011 №30, от 05 октября 2012 №56), и нормативные правовые акты Правительства Республики Дагестан, определившие порядок осуществления ежемесячных денежных выплат по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан (в ред. Постановлений Правительства Республики Дагестан от 08 декабря 2011 №473, от 01 марта 2012 №55, от 18 мая 2012 №172)  преду-смотрели, что право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения сохраняется за педагогическими работниками — пенсионерами, проживающими в сельской местности и поселках городского типа, если общий стаж работы педагогических работников в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, составляет не менее 10 лет и на момент выхода на пенсию они имели право на указанные меры социальной поддержки. Данное право сохраняется за указанными педагогическими работниками — пенсионерами в случаях преобразования сельского населенного пункта, поселка городского типа в город.

 

Это означает, что право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения сохраняется за педагогическими работниками-пенсионерами, в том числе и в случаях преобразования сельского населённого пункта, посёлка городского типа в город,  если на момент выхода на пенсию они пользовались указанными мерами социальной поддержки. Педагогические же работники, вышедшие на пенсию после преобразования сельского населённого пункта, посёлка городского типа в город, имеют иной статус. На момент выхода на пенсию они не являлись лицами, проживающими и работающими в сельской местности, и не пользовались указанными льготами.

 

Изменение статуса сельского населённого пункта или посёлка городского типа путём преобразования в город означает, что на соответствующей территории произошло существенное увеличение населения, изменились экономические, социальные, культурно-бытовые условия, создана необходимая инфраструктура для улучшения условий проживания населения и отпала необходимость создания специальных льготных условий привлечения и закрепления в данном поселении высококвалифицированных кадров. 

 

Исследование нормативных правовых актов (в том числе государственных органов СССР) не дает Конституционному Суду Республики Дагестан оснований согласиться с доводами заявителей о том, что в результате принятия и введения в действие обжалуемых ими норм снижен ранее достигнутый уровень их социальной защиты, поскольку и ранее педагоги, вышедшие на пенсию после преобразования сельского населённого пункта, посёлка городского типа в город, не были отнесены к отдельным категориям граждан, которым предоставлялись меры социальной поддержки по оплате жилых помещений, отопления и освещения.

 

В то же время сделанные выше выводы не препятствуют законодателю Республики Дагестан, исходя из имеющихся возможностей,  предусмотреть в своём законодательстве дополнительные меры социальной поддержки по оплате жилых помещений, отопления и освещения, в том числе и для педагогов, вышедших на пенсию после преобразования сельского населённого пункта, посёлка городского типа в город. 

 

Исходя из изложенного и руководствуясь статьёй 65, частями 1 и 2 статьи 66, частями 1, 2, 3 и 4 статьи 67, частями 1 и 3 статьи 68, статьями 72 и 91 Закона Республики Дагестан «О Конституционном Суде Республики Дагестан», Конституционный Суд Республики Дагестан п о с т а н о в и л :

 

1. Признать пункт 1 статьи 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 года №64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа», абзацы 2 и 31 пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, подпункты «а» и «б» пункта 10 Приложения №1 к Порядку осуществления денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан, утвержденных Постановлением Правительства Республики Дагестан от 28 января 2011 года №20, не противоречащими Конституции Республики Дагестан. 

 

2. Признание оспариваемых заявителями законоположений не противоречащими Конституции Республики Дагестан не означает, что эти законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования препятствуют введению на уровне Республики Дагестан специального правового регулирования, распространяющего меры социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на педагогов, работавших и проживавших в сельской местности, поселках городского типа не менее 10 лет и вышедших на пенсию после преобразования сельского населённого пункта, посёлка городского типа в город.

 

3. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, не может быть пересмотрено иным судом, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

 

4. Согласно статье 71 Закона Республики Дагестан «О Конституционном Суде Республики Дагестан» настоящее Постановление подлежит опубликованию в газете «Дагестанская правда» и в «Собрании законодательства Республики Дагестан».