Административная реформа и бюрократия

Целью программы является улучшение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, ограничение вмешательства органов исполнительной власти в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, а также повышение эффективности государственного и муниципального управления.

Предполагается, что проведение административной реформы позволит оптимизировать структуру органов исполнительной власти, повысить эффективность их деятельности. В то же время ожидается, что  реформа позволит сократить проявления бюрократизма и снизить уровень коррупции во властных структурах, а также создать современную систему информационного обеспечения органов исполнительной власти и местного самоуправления, обеспечить их информационную открытость.

Можно сказать, что старт административной реформе был дан еще в 2006 г., сразу же после утверждения нового правительства республики. Правда, и тогда, по признанию Президента М.Алиева, административная реформа в Дагестане была «начата с большим опозданием», и правительство не имело ясной методики реформирования. «Однозначно оценить эти шаги затруднительно, — заявил тогда М.Алиев, — так как главная работа, связанная с проведением административной реформы, еще впереди».

С тех пор разговоры об административной реформе не утихают, подогревая интерес общественности не столько  явными результатами, сколько ожиданиями перемен, которые должны наступить по логике в результате успешных реформ. «Обществу нужна понятная, доступная и оптимально выстроенная исполнительная власть, и этого необходимо добиваться», — заявил Президент Дагестана, задавая тон чиновникам на старте. При этом было подчеркнуто, чтобы в структуру этой ветви власти входили люди, профессионально подготовленные и порядочные, что рассматривалось как необходимое условие эффективного решения актуальных проблем, стоящих перед республикой.

Очевидно, что административная реформа рассматривается как звено в непрерывной цепи государственного переустройства, где конечный результат- новое качество жизни общества. Однако успех административной реформы будет зависеть от того, насколько исполнители идеи реформирования адекватно понимают суть реформ. Российская бюрократия, в том числе и дагестанская, являются основными проводниками идеи реформ, что определяет главную особенность состояния нашего общества. Дагестанская бюрократия является на сегодня по своей сути маргинальной и региональной по своему положению. Являясь структурированным продолжением федеральной иерархии, региональная бюрократия по своим главным параметрам соответствует общероссийской, не исключая в определенном смысле и этническую особенность. Если следовать этой парадигме, то можно с большой вероятностью утверждать, что дагестанская бюрократия  является неотъемлемой частью общероссийской, солидаризуясь с ней не только в прогрессивных устремлениях, но и вбирая в себя негативные черты своего класса. Способ мышления и практика выполнения служебных функций определяют манеру философствования и менталитет всей бюрократии, который столь редко подвергается трансформации.

Сегодня чиновничество внешне проявляет исключительную готовность проведения реформ, которая, однако, выражается в составлении различного рода регламентов и пособий по реформированию, к сожалению, зачастую не обеспечивающих фактического продвижения. Причины такого положения кроются, конечно же, в многообразии всего общества в целом, поскольку класс бюрократии пополняется путем рекрутирования новых членов из того общества, которое само обслуживает.

Обслуживает ли наше чиновничество то общество, из которого оно появляется, являясь его частью, или обслуживает свои самостоятельные интересы, занятое постоянным самовоспроизводством? Отношение класса бюрократии к государству как организационной системе общества остается неизменно прагматичным. В политическом мышлении существует вера во всеисцеляющую силу политических учреждений, согласно которой достаточно решить проблему политического устройства — и все проблемы устранены. По словам немецкого философа И.Канта,  в подобных случаях речь идет «не о моральном и духовном усовершенствовании человека, но о создании известного физического механизма, которым люди должны научиться управлять — и проблема хорошего политического строя тем самым разрешена».

Реалии нашего общества вполне соответствуют сложившемуся, надо полагать, весьма древнему стереотипу, что свидетельствует о сложности стоящих перед обществом задач. Отсюда можно заключить, что без продуктивного взаимодействия бюрократии с обществом реформирование может завершиться лишь простым администрированием.

Социологические исследования (ВЦИОМ) в России представляют далеко не радужную картину взаимоотношений общества и чиновничества. Что представляет собой российская бюрократия — органичную часть российского общества или противостоящую остальному обществу силу, воспринимаемую населением как, по меньшей мере, чуждый ему элемент? Восприятие населением и государственными служащими российской бюрократии как особого сословия  не одинаковое.  Для населения России в целом несомненным фактом является то, что российские чиновники — это особое сословие, объединенное общими интересами и особым образом жизни.  Госчиновникам чаще кажется, что они находятся в том же положении, что и остальные бюджетники, хотя и среди них весьма значительная часть (40,5%) обладает выраженным классовым сознанием и соглашается с тем, что они — особое сословие со своими интересами и образом жизни. Многие современные политологи, учитывая многочисленный состав бюрократии и использование власти как бы на правах собственности с клановой наследственностью, бюрократию определяют как давно оформившийся класс. Для общества бюрократия — это особое сословие со своими интересами, которые не всегда совпадают с общественными.

В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о том, удастся ли нынешнему руководству страны превратить бюрократию в выразителя интересов страны в целом, так как в противном случае трудно рассчитывать на успех реформ в целом.

Как интерпретируют интересы бюрократии сами чиновники и население России? Считают ли они интересы бюрократии, как особого сословия, совпадающими с интересами России, а ее — выразителем интересов страны? Как показывают опросы, россияне не только не готовы видеть в бюрократии выразителя интересов общества, но и рассматривают ее как силу если и не прямо враждебную, то, безусловно, наносящую ущерб интересам страны. Две трети россиян безоговорочно убеждены в том, что российская бюрократия думает только о собственном благополучии и влиянии, ее совершенно не интересует население страны, интересы которого она призвана защищать. Такая же точка зрения доминирует и среди представителей силовых структур (армия, МВД и т. п.), попавших в выборку опроса. Ее разделяют почти 60% россиян, и лишь треть допускает гармонию интересов бюрократии и населения.

Как оценивает свои первоочередные интересы сама бюрократия? Как показало исследование, среди опрошенных чиновников всего 16,3% считают, что российскую бюрократию интересует в первую очередь могущество России, причем эта группа состоит прежде всего из руководителей первого и второго уровня. Несмотря на такой оптимизм, наиболее массовая (32%) группа опрошенных руководителей из системы государственного управления убеждена, что российская бюрократия заинтересована в первую очередь в сохранении и постоянном увеличении своего богатства и влияния, невзирая на низкий уровень жизни населения. Все это означает, что, хорошо понимая специфику интересов российской бюрократии как особой социальной группы, сами государственные чиновники видят ее прежде всего в сохранении и постоянном увеличении своего влияния и власти, защите собственных классовых интересов.

Из данного анализа следует вывод: россияне убеждены в том, что сегодняшние чиновники не столько работают во благо страны, сколько мешают ее развитию. Удивительно, что и среди самих госслужащих каждый пятый считает, что работа чиновников сегодня мешает развитию России. Если в их среде столь велика доля тех, кто не только думает подобным образом, но и говорит об этом, то можно предположить, что среди управленческого класса зреет понимание проблемы эффективности деятельности государственной власти.
В этих условиях логично встают вопросы: хотят ли россияне, учитывая достаточно благополучное положение этой группы, оказаться в ее составе? Если да, то кто в первую очередь к этому стремится? Можно ли рассчитывать на то, что приток новых людей на государственную службу изменит картину работы самого госаппарата и отношение к нему общества? Есть ли шансы, учитывая нынешнее отношение россиян к чиновникам, на превращение госчиновников из особого сословия со своими интересами в обычную профессиональную группу квалифицированных специалистов-управленцев? Ответы на эти вопросы естественно можно будет получить в процессе преобразования всего управленческого корпуса.
Сегодня старая модель политического управления в силу действия объективных и субъективных факторов оказалась частично демонтированной, а новая перспективная модель политического менеджмента еще не стала доминирующей. В этой связи закономерен интерес к проблематике совершенствования политического управления на основе политического менеджмента и формирования принципиально новых взаимоотношений государственных органов и структур гражданского общества. Административная реформа не может быть осуществлена только силами самой бюрократии без вовлечения в этот процесс институтов гражданского общества. Ни для кого не секрет, что эти институты пока лишь на стадии становления. Тем не менее публичная политика и управление вынуждены строиться с учетом усиления влияния многообразия культурных, экономических и политических интересов.  В этих условиях возрастает значение проблемы взаимодействия государства, бизнеса, ассоциаций гражданского общества.

Мы находимся в начале подъема ориентации на внутринациональные возможности. После попыток бездумного заимствования современной западной модели модернизации к нам наконец-то пришло понимание, что намного лучше  совершенствовать существующую систему, устраняя ее недостатки путем постоянных реформ, чем создавать ее после «разрушения  до основания».

Долгая история раскола между народом и властью приводит нас к необходимости определить те характеристики, которые могут и должны объединить власть и народ. Одной из черт народного менталитета дагестанцев, лежавших до сих пор в основании его  государственного объединения, было стремление к нравственному порядку, что будет непременно определять этнический облик этнополитического менеджмента Дагестана. Примечательно, что среди дагестанских чиновников растет число тех, кто в повседневной практике старается придерживаться основных столпов ислама, что, несомненно, говорит о росте нравственных начал в обществе.

История Дагестана знает, что нравственный порядок в шкале ценностей коллективного сознания всегда стоял выше организационного. Это значит, что народная воля хочет видеть в действиях власти справедливость и лишь наряду с ней и на ее основе — законность.