Законность и единство

Становление правового государства в России происходило в условиях преодоления тенденции децентрализации правовой системы государства, связанной с особенностями его федеративного устройства. Ошибки и просчеты при проведении политики в области федерализма привели к нарушению системных связей внутри единого правового пространства, поставили под угрозу реализацию принципов верховенства закона, Конституции Российской Федерации, государственной целостности России.

Несоответствие законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, вторжение органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации и в сферу местного самоуправления, ограничение конституционных прав и свобод граждан — эти и иные негативные факторы стали распространенным явлением.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в 2000 году первоочередными задачами своей деятельности обозначил укрепление вертикали власти и обеспечение единства правового пространства, без решения которых невозможно было вывести страну из кризиса, предотвратить развал России.

В настоящее время мы с уверенностью можем сказать, что данные задачи решены. В России уже не стоит проблема укрепления вертикали власти, на ее территории восстановлено также единство правового пространства.

Приверженность и преемственность к данному курсу обозначил в своей речи на инаугурации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, подчеркнув важность зрелости и действенности правовой системы и необходимость ее развития.

В этой связи дальнейшее формирование и сохранение на всей территории России единого конституционного пространства, усиление роли федерального законодательства неоспоримы.

Именно обеспечение единства правового пространства является одним из приоритетных направлений деятельности Министерства юстиции Российской Федерации. Свои функции Минюст России осуществляет через свои территориальные органы и отделы. В Южном федеральном округе — это Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу, а в Республике Дагестан — отдел законодательства и федерального регистра в Республике Дагестан Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу (далее отдел).

Основными формами работы отдела по обеспечению единства правового пространства являются: проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов РД, согласование проектов нормативных правовых актов РД, участие в рабочих группах и комиссиях, создаваемых органами государственной власти РД для разработки и доработки проектов актов, осуществление государственной регистрации уставов муниципальных образований, ведение федерального регистра нормативных правовых актов РД и другие.
Проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации впервые установлено Указом Президента Российской Федерации от 3.12.1994 года №2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" и определен орган, на который возложено проведение юридической экспертизы —  Министерство юстиции Российской Федерации. Во исполнение названного Указа Правительство Российской Федерации 3.06.1995 года приняло постановление №550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации".

В экспертном заключении акты оцениваются с трех позиций:

— соблюдения компетенции органа государственной власти, принявшего акт;

— соответствия содержания акта федеральному законодательству;

— соответствия акта общепризнанным правилам юридической техники.

В случае выявления в нормативных правовых актах Республики Дагестан нарушений федерального законодательства экспертные заключения органов юстиции направляются в органы государственной власти РД, их принявшие, Прокуратуру РД и заинтересованные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти для соответствующего реагирования.

На начальном этапе реформирования органов юстиции в 2004-2005 годах успешной работе отдела препятствовали следующие проблемы: изменялся кадровый состав, в связи с чем большое количество времени требовалось для обучения новых сотрудников; отсутствовало стабильное взаимодействие с органами государственной власти РД, в результате имело место значительное количество актов с нарушениями федерального законодательства; практически не работала схема предупреждения принятия незаконных актов Республики Дагестан; затягивался процесс устранения нарушений федерального законодательства в республиканских актах; диалог с органами прокуратуры носил формальный характер; акты поступали для включения в федеральный регистр с нарушением сроков.

На сегодняшний день все полномочия, предоставленные отделу, успешно выполняются. Имеющие место проблемы полностью разрешены. Кадровая ситуация стабильна, постоянно проводятся стажировки сотрудников по направлениям деятельности: по вопросам проведения экспертизы, по подготовке мониторингов законодательства, по представлению статистической отчетности, по вопросам документооборота и делопроизводства, в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

В целях обеспечения единого правового пространства Российской Федерации заключено Соглашение между Правительством Республики Дагестан и Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу о взаимодействии от 26.03.2007 №8, в рамках которого осуществляется взаимодействие в сфере нормотворчества, которое следует признать весьма конструктивным.

Налажено тесное сотрудничество с органами государственной власти Республики Дагестан. Работники отдела принимают активное участие на сессиях Народного Собрания Республики Дагестан, парламентских слушаниях, заседаниях комитетов Народного Собрания, на заседаниях Правительства Республики Дагестан, принимают участие в межведомственных рабочих группах.

Ощутимых результатов в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации дает взаимодействие с органами прокуратуры. В целях приведения нормативных правовых актов РД в соответствие с федеральным законодательством отделом совместно с Прокуратурой РД проводятся совместные ежемесячные совещания. В связи с письмами прокуратуры РД отделом проводились анализы нормативных правовых актов РД по различным сферам и областям законодательства.

В случаях длительного неприведения нормативных правовых актов РД в соответствие с федеральным законодательством отдел для принятия мер прокурорского реагирования направляет в прокуратуру РД экспертные заключения на нормативные правовые акты РД.

Особо хочется подчеркнуть помощь прокуратуры РД в приведении уставов муниципальных образований Республики Дагестан в соответствие с федеральным законодательством. По данному вопросу прокурором Республики Дагестан дано поручение прокурорам городов и районов Республики Дагестан об усилении прокурорского надзора. В результате чего прокуроры городов и районов Республики Дагестан взяли под особый контроль вопросы обеспечения соответствия уставов муниципальных образований федеральному законодательству. В адрес глав муниципальных образований, в которых длительное время уставы не приводятся в соответствие с федеральным законодательством, внесены соответствующие представления.

Существенная работа по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации проводится Главным федеральным инспектором по Республике Дагестан аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе. За 2007 год и первый квартал  2008 года  проведено 12 совещаний у Главного федерального инспектора по Республике Дагестан, на которых обсуждались вопросы приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов Республики Дагестан, представления их для включения в федеральный регистр, опубликования, а также вопросы обеспечения законности уставов муниципальных образований и осуществления регистрационной деятельности. 

Успешно работает схема осуществления контроля за законностью проектов и действующих нормативных правовых актов Республики Дагестан. Практически исключены случаи нарушения сроков представления актов для включения в регистр, в 30-дневный срок проводится экспертиза поступивших актов, своевременно запрашивается и поступает вся дополнительная информация по актам.

Эффективность работы отдела подтверждается статистическими показателями и положительной динамикой. Реализуя задачи по предупреждению принятия незаконных актов в 2007 году и в первом квартале 2008 года, отделом подготовлено 314 заключений на проекты нормативных правовых актов Республики Дагестан. Из них 199 — на проекты постановлений Правительства Республики Дагестан, 111 — на проекты Законов Республики Дагестан, 4 — на проекты Указов Президента Республики Дагестан.

Из общего количества подготовленных отделом за 2007 год и первый квартал 2008 года заключений на проекты, 191 заключение с замечаниями и предложениями направлено в органы государственной власти Республики Дагестан. В большинстве случаев по заключениям отдела на стадии обсуждения проектов устраняются противоречия федеральному законодательству.

За 2007 год и первый квартал 2008 года сотрудники отдела приняли участие в рабочих группах по разработке 10 проектов нормативных правовых актов.

За 2007 год и первый квартал 2008 года в отдел для проведения юридической экспертизы поступило 512 нормативных правовых актов Республики Дагестан, подготовлены экспертные заключения (с учетом первичных и повторных) на 896 актов. За 2007 год и первый квартал 2008 года по экспертным заключениям отдела приведено в соответствие с федеральным законодательством 88 нормативных правовых актов Республики Дагестан (58 — путем признания их утратившими силу, 30 — путем внесения в них изменений).

Принятие нормативных правовых актов органами государственной власти Республики Дагестан, в которых на основании экспертных заключений отделом выявлены противоречия нормам федерального законодательства, обуславливается следующими факторами:

— неоднозначным толкованием отдельных положений федерального законодательства;

— наличием пробелов федерального законодательства в сферах совместного ведения;

— интенсивными изменениями федеральных норм в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней и другими.
Анализ нарушений федерального законодательства в нормативных правовых актах органов государственной власти Республики Дагестан, проведенный отделом, показывает, что типичными нарушениями являются следующие:

— вторжение в компетенцию Российской Федерации;

— нарушение норм отраслевого законодательства: гражданского, административного, лесного, бюджетного и земельного.

Что касается вопроса приведения нормативных правовых актов Республики Дагестан в соответствие с федеральным законодательством, то наибольшую сложность вызывает процесс приведения актов, принятых Народным Собранием Республики Дагестан, что обусловлено самой процедурой и порядком принятия нормативных правовых актов законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации. Несмотря на это, должностные лица Народного Собрания Республики Дагестан принимают необходимые меры по своевременному рассмотрению экспертных заключений и информируют отдел о своей позиции по ним.

В отдельных случаях длительность приведения в соответствие  актов связана с различным подходом органов государственной власти Республики Дагестан и отдела к отдельным положениям федеральных законов.

Кроме того, отдел регулярно направляет в органы государственной власти Республики Дагестан информацию по вопросам приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным и устранения пробелов, возникших в связи с передачей полномочий на уровень субъектов Российской Федерации.

Основная задача отдела заключается в том, чтобы добиться устранения выявленных недостатков регионального законодательства, отмены противоречащих актов и признания недействительными последствий их применения. Обеспечение единства правового пространства — это не есть констатация фактов наличия несоответствия в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, а прежде всего развитие и повышение качества нормотворчества и правоприменения в рамках обеспечения  единства общей  правовой системы  всего государства.

Обеспечение единства правового пространства — это не разовая кампания, а постоянная кропотливая работа, требующая плодотворного взаимодействия всех органов государственной власти, причастных к нормотворческому и правоприменительному процессу.