Местная власть: разговор начистоту

По правде сказать, реформа закона назрела давно. Он много лет лежал тяжким бременем на региональном бюджете, не получая от поселений реальных пополнений в местные бюджеты, полностью рассчитывая только на муниципальную власть. Да, споры вокруг реформы приобретают особую остроту. Главное, документ должен упорядочить структуру местного самоуправления, что крайне важно и для нашей республики. В случае принятия федерального закона Народному Собранию РД предстоит внести изменения в десятки нормативно-правовых актов. Ведь для людей важно, чтобы все уровни власти работали сообща.

Помочь разобраться в сложном документе редакция попросила доктора юридических наук, профессора ДГУ, завкафедрой теории государства и права Абулмуслима Муртазалиева.

– Абулмуслим Магомедович, насколько, с вашей точки зрения, соотносится новая версия закона о местном самоуправлении с существующими реалиями? С одной стороны, новый документ продолжает развивать положения Основного закона, выстраивая единую систему публичной власти в стране. С другой – некоторые склонны считать, что оптимизация может привести к новой волне схода с гор, если говорить о том, что основная часть населения республики проживает в сельской местности. И что на самом деле означает одноуровневая система организации местного самоуправления? Позволит ли она создать новую систему организации власти, притом что общая структура органов местного самоуправления остается неизменной?

– Опасения мне понятны и считаю, что все зависит от практики реализации этого федерального закона, который принимается в аспекте тех новаций, которые были внесены в 2020 г. в Конституцию РФ. Федеральный законодатель правильно принял решение не «ремонтировать» в духе внесенных конституционных изменений действующий Федеральный закон
№ 131-ФЗ от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», который по мере необходимости будет действовать ещё до 1 января 2028 г., а подготовить новый закон, принципиально отличающийся от предыдущего.

Теперь о сути предполагаемых нововведений в масштабе всей страны, поскольку закон федеральный. В пояснительной записке к законопроекту приведены более 20 позиций, характеризующих его черты и необходимость принятия. И многие из них не более чем юридическое оформление фактически сложившейся в нашей стране практики в сфере местного самоуправления. Говорить, что органы местного самоуправления, притом даже в регионах более благополучных, чем у нас, действуют самостоятельно, я бы не рискнул. В конечном счете нам ведь более важен результат – решение конкретных вопросов местного характера, а не игры в демократию.

Если законопроект будет принят, то на стадии подготовки республиканских законов, видимо, надо будет минимизировать возможные на практике негативы и максимально использовать заложенные в федеральном законопроекте плюсы. Ведь далеко не всё, что в белом цвете рисуется в федеральном законе, реализуется у нас, поскольку нередко ищут и, к сожалению, находят пути обхода закона, формально усложняя предусмотренные им те или иные процедуры. Это уже задача для депутатского корпуса Народного Собрания, как с учетом нашего менталитета, уровня правовой культуры населения и коррумпированности чиновников, законопослушания граждан адаптировать к условиям республики предполагаемый закон о местном самоуправлении.

В частности, при усилении административной вертикали власти с созданием единой системы публичной власти очевидна необходимость на муниципальном уровне предусмотреть реальные, юридически значимые меры по осуществлению общественного контроля за органами местной власти. В этой связи нужно предусмотреть обязательное проведение по наиболее важным местным вопросам мер по непосредственному осуществлению населением местного самоуправления, предусмотренных главой 5 проекта закона (местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, территориальное общественное самоуправление), а также предусмотренных проектом форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (опрос, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, инициативные проекты, староста сельского населенного пункта), расширения круга вопросов, требующих принятия решений путем прямого волеизъявления граждан (ст. 56 законопроекта) и т.д.

– Конечная цель новаций – навести порядок, усилить ответственность глав муниципальных образований перед руководителем региона. Но как теперь будут формироваться представительные органы муниципального образования – путем выборов? Поможет ли это повысить эффективность органов местного самоуправления, то есть того уровня власти, который наиболее приближен к населению?

– Надо признать, что система местного самоуправления в действующем варианте весьма запутана и в практическом плане малоэффективна. Например, двухуровневая система управления в Махачкале с внутригородским делением чрезмерно забюрократизирована, отсюда и сложно найти ответственных за тот или иной участок работы между городом и тремя его районами. В нашей ситуации, даже в отличие от Самары и Челябинска, где также были предусмотрены внутригородские районы, необходимо было или районам дать все полномочия с соответствующим финансированием и ответственностью, оставляя за городом лишь общегородские функции и вопросы взаимодействия с республиканскими органами власти, или надо было районы полностью включить в систему единой городской власти, как и было ранее. Однозначно существующая система местной власти в городском округе «г. Махачкала» неперспективна и её необходимо демонтировать, чтобы сделать более прозрачной и понятной для населения. В остальных городах Дагестана в плане территориальной организации местного самоуправления думаю, что особых проблем не предвидится, в отличие от сельских поселений, самостоятельная разновидность которых для местного самоуправления проектом не предусматривается. Поскольку Дагестан находится в стране на третьем месте по количеству муниципалитетов – более 750, включая 10 городов и 42 района, с принятием закона это положение коснется порядка около 4 тысяч муниципальных служащих (3 904 на 2019 г.), а всего по России около трети муниципальных служащих и почти половина муниципальных депутатов. Да, вопрос социальной защиты этой категории муниципальных управленцев непростой, но, думаю, при грамотном проведении их аттестации и повышении квалификации с учетом современных реалий и требований нужно сохранить более компетентную часть для местного самоуправления и найти более эффективные формы организации исполнительной власти на уровне муниципальных округов в республике.

– Как вообще будет выглядеть возможное упрощение правовых конструкций, уточнение компетенций органов местного самоуправления между регионом и муниципалитетом? Сохранится ли существующая привязка? Ведь изначально сам закон о местном самоуправлении вызывал немало вопросов. И оказался неэффективным механизмом, что и привело к его пересмотру. Не окажемся ли мы в новой ловушке?

– Более серьезный вопрос касается социальных последствий, т. е., возможно, ещё большего оттока населения из сельских поселений в города. В сравнительном плане думаю, что отсутствие хорошей школы с учителями, не говоря об очагах культуры, куда более способствует оттоку населения, нежели наличие или отсутствие призванной создавать условия для местного населения, но недееспособной по финансовым соображениям администрации и депутатов. Для этого в республиканском законе очевидно надо найти механизмы сохранения, а в некотором смысле и повышающие эффективность деятельности муниципальных служащих районов республики меры. В конечном счете работа этого механизма местной власти зависит от экономической составляющей, которая сейчас не в лучшем виде не только в республике, но и в большинстве регионов страны.

Полагаю, что конструкция местного самоуправления, да и в целом этот институт как таковой, приведены в соответствие со сложившейся почти 20-летней практикой реализации предыдущего закона о местном самоуправлении. Чрезмерно либеральный закон о местном самоуправлении не смог во всем прижиться в условиях нашей страны, с учетом ее исторических особенностей иметь крепкую централизованную власть для управления. Так, в соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроект выстраивает обновленную модель организации и деятельности органов местного самоуправления и предусматривает уточнение компетенции органов местного самоуправления в целях приведения ее в соответствие с правовой природой местного самоуправления.

Кроме того, существование конструкции, предполагающей закрепление в федеральном законодательстве и вопросов местного значения, и полномочий по их решению, приводит к путанице при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Вопросы местного значения являются одним из элементов компетенции органов местного
самоуправления, при этом, исходя из действующих формулировок, конкурируют по содержанию с закрепленными в федеральных законах полномочиями. Законопроектом предусматривается непосредственное закрепление полномочий органов местного самоуправления. И в этом контексте полномочия органов местного самоуправления и механизм их реализации становятся более ясными и прозрачными. У кого какие полномочия, тот и должен нести ответственность в случае их невыполнения. В отличие от предыдущего закона новый, на мой взгляд, создает более практичный механизм его реализации, что особо видно было в практике реализации национальных проектов.

Мне представляется, что серьезной доработки и ясности в плане осуществления местного самоуправления в Дагестане требует принятый в 1996 году Закон «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан», смысл и суть которого необходимо привести в полное соответствие с Конституцией РФ и правовой идеологией современного российского государства, основанной на верховенстве прав и свобод человека, а не существующих конструкций власти. То, что до настоящего времени проживающие в плоскостной зоне жители горных районов не имеют полноценного правового статуса в земельных и иных сопредельных сферах общественных отношений, в том числе и в вопросах осуществления местного самоуправления, полагаю на совести недобросовестных политиканов и представителей так называемых национальных групп. Надо исходить из реально сложившейся практики на указанных землях и принять законодательные меры по обеспечению конституционных прав и свобод всех, кто там реально проживает.