Местное самоуправление в зеркале выборов мэра Махачкалы

К истории проблемы МСУ в РД

Дагестан, в отличие от многих субъектов и национальных автономий в составе РФ, на протяжении многих веков выработал в себе четко отрегулированные в правовом отношении институты МСУ. Это были демократические в своей основе и с определенными цензовыми (образовательными, моральными и интеллектуальными) ограничениями для избираемых лиц процедуры, закрепляемые в кодифицированных нормах обыч­ного права.

Типологически эта система напоминала античную эпоху городов-государств (полисов) и их союзов, а если иметь в виду современную эпоху или времена позднего Средневековья, то систему организации МСУ в Швейцарии. Здесь нет никакого преувеличения. Об этом многократно писали и русские исследователи (конец XVIII – начало XIX вв.), и российские, и дагестанские ученые (М. Агларов, Х. Хашаев и др.).

Эти институты были трансформированы в сторону централизации после завершения Кавказской войны (с 1860-х годов) в эпоху военно-народного управления в царской России, но не отменены. Выборные процедуры остались на уровне поселений. Выбирали советы старейшин и глав поселений, а также кадиев (судей).

Затем эта система претерпела существенные изменения в советскую эпоху. И, наконец, древние демократические традиции МСУ (в форме соседских общин-джамаатов) проявили признаки возрождения в эпоху системных изменений с начала 1990-х годов. Автор наблюдал за этими процессами, и в них было больше позитивного, чем негативного. Во всяком случае старались выбирать достойных, организовывали даже референдумы и сельские сходы по важным вопросам. В некоторых городах организовывали и квартальные собрания. В 1990-е годы согласно федеральным законам главы муниципальных районов и городов по всей стране выбирались всенародно. В общем торжествовала демократия «в чистом» виде.

Но потом социальная структура и политические нравы претерпели серьезные изменения, и Дагестан здесь не исключение. В республике, как и во многих регионах страны, появилась новая полу– или полностью криминальная политэкономическая «элита». Она в основном подмяла под себя и старую элиту, и возрождающиеся на уровне МСУ демократические традиции. Причем чем дальше от городов и чем меньше финансовых потоков для «освоения» в муниципальных районах, тем в большей степени традиционная демократия проявляла признаки жизни. Но бывали, безусловно, и исключения. Вообще эту гипотезу неплохо бы проверить строго научными методами.

Очевидно, с начала 2000-х годов все эти негативные тенденции были учтены на самом «верху», и было принято решение слегка «свернуть и обуздать» местную демократию. В частности, в ФЗ №131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации МСУ в РФ» была внесена поправка, предполагавшая право региональных властей на формирование 1/3 членов конкурсной комиссии (ч.5, ст.37 ФЗ;131). Это право получили главы субъектов РФ, которые представляли своих кандидатов в члены конкурсных комиссий в представительные (и законодательные) органы субъектов РФ, а последние их утверждали. Затем на уровне федерального центра, очевидно, решили, что этого мало, и целиком замкнули право на формирование составов конкурсных комиссий (50% членов) на главу субъекта РФ (решение с 2015 г.).

Можно долго спорить, насколько это целесообразно. Но очевидно, что это уже другая крайность. «Маятник» политического регулирования МСУ в стране за более чем четверть века пост­перестроечной (демократической) эпохи качнулся в другую крайность. Таким образом, по факту МСУ лишился изначального смысла, а права избирателей оказались в немалой степени ограниченными.

Теперь наступила пора искать золотую середину в этом вопросе. Во всяком случае выборы или назначения некоторых глав муниципальных районов и городов РД (на основе десятки раз подправленных Федерального закона № 131 от 06.10. 2003 г. и республиканского закона № 43 от 29.12. 2004 г.) показали свою неэффективность. Прежде всего это видно на практике «выборов» махачкалинских мэров за последние 3-4 года, да и не только. Думаю, к аналогичным выводам приходят и эксперты в других субъектах РФ, в особенности в ЮФО, СКФО и ПФО.

Несколько слов о Махачкале. В городском округе Махачкалы проживают около 850 тыс. человек, почти треть населения РД, а сам округ включает в себя 8 поселков городского типа и 6 сел (?!). Честно говоря, не вижу здесь убедительной логики, за исключением некоторых поселений, находящихся в черте города (Альбурикент, Тарки, Кяхулай и Семендер). Все остальные поселения были включены в городской округ Махачкалы в «эпоху» Саида Амирова. Возможно, жители этих поселений сами так решили, правда, не без убедительных аргументов мэра.

В итоге столица республики превратилась в сложнейший социально-культурный и экономический «организм». Это «государство» в государстве, где присутствуют и промышленность, и сельское хозяйство, не говоря уже о развитом сервисе. Здесь тонкий слой городского образа жизни во втором и более поколении вполне соседствует с сельским образом и стилем жизни. Причем последний по численности многократно превосходит горожан во втором и более поколениях.

Это мультикультурный (плюральный) и многоэтничный мегаполис, для которого нужен особый закон с учетом исторических и этнокультурных особенностей. Но нужен особый закон и в целом для всей республики.

Какая система МСУ для нас оптимальна?

Чтобы проверить, насколько нынешняя система формирования органов МСУ устраивает избирателей, нужен референдум – весьма дорогостоящее занятие. Если удастся собрать подписи от 5% избирателей по республике в целом, то, да, шанс есть. Но это маловероятно. Гораздо вероятнее собрать подписи от 5% махачкалинцев, чтобы добиться проведения референдума по вопросам МСУ.

А пока мы, группа экспертов (общественные деятели и ученые) готовы предложить третий вариант порядка формирования органов МСУ в Дагестане, лишенный недостатков и всенародных выборов глав районов и мэров городов, и выборов собраниями депутатов на основе предложений конкурсных комиссий. Этот вариант учитывает исторические традиции МСУ и современные требования и не выходит за пределы Конституций РФ и РД. Это очень важный момент.

Правда, нужно вносить поправки (или несколько поправок) в Федеральный закон. Эта поправка может быть внесена и в виде дополнительной статьи «Особенности организации местного самоуправления в РД» в главе 11 «Особенности организации» ФЗ № 131. Там 8 таких статей «об особом характере управления» в зависимости от территории: от городов федерального значения и наукоградов до приграничных районов и центра «Сколково». Можно и нужно обосновать эту поправку с учетом уникального характера республики, исторических традиций общинного (джамаатского) самоуправления, геополитического и геоэкономического положения Дагестана.

Тут могут быть разные варианты, но в целом они сводятся к оптимальному сочетанию принципа конкурсной комиссии и принципа косвенных выборов.

Суть третьего варианта

Конкурсная комиссия, куда входят и представители Администрации Главы и Правительства РД, отсеивает случайных людей и оставляет не более 5 человек (или 7). Это в случае, если подано заявлений в 2-3 раза больше. В другом случае другая цифра.

Это технический вопрос. Но он важен, чтобы не получилось, что отсеиваются неугодные или неудобные кандидаты. Если кого-то не допускают к выборам, должны быть сформулированы веские основания, которые можно оспорить в суде. Кроме того, конкурсная комиссия должна применять принцип рейтингового голосования.

Оставшиеся претенденты в течение месяца получают право на агитацию и пропаганду своих программ в муниципальных образованиях. Избиратели должны их «почувствовать»: пара-тройка вопросов – и становится ясно, что собой представляют претенденты. Депутаты представительских органов власти на уровне МСУ встречаются с избирателями, узнают их мнение, в общем обеспечивают обратную связь. В итоге через месяц становится более или менее понятно, что к чему.

Затем созывается общее собрание народных депутатов: в городах с внутригородскими районами – с участием всех депутатов районных собраний (в нашем случае в ГО «Махачкала»); в обычных городах – депутатов городских собраний; в муниципальных районах – с участием всех народных депутатов собраний поселений, входящих в состав района.

Этот момент тоже носит принципиальный характер. На такие форумы народных депутатов должны приглашаться авторитетные лидеры или представители общественных организаций и советов старейшин. Разумеется, в сельских районах с маленькими актовыми залами это трудно обеспечить. Но тем не менее.

На собраниях народных депутатов кандидаты излагают свои программы, отвечают на вопросы, выслушивают комментарии и предложения депутатов.

Затем – тайное голосование. Если с первого раза никто не набрал 50% + 1 голос, то назначается второй тур, где участвуют два кандидата, набравшие наибольшее число голосов. Так определяется победитель. Тут влияние административного ресурса проявляется только на первом этапе, а дальше уже действует принцип народовластия, выраженный в косвенных выборах.

Вместо заключения

Статус республики в составе РФ позволяет нам добиваться внедрения наиболее оптимальной для РД модели выборов в муниципальные органы власти. Во всяком случае в экспертной среде продумывают идею научно-практического форума на тему «Народовластие и местное самоуправление в Дагестане: история, проблемы и перспективы».

Причем есть поддержка среди депутатов Народного Собрания и лидеров многих НКО.

Нам представляется, что это наиболее оптимальный вариант. Потому что: 1) удастся восстановить обратную связь с избирателями; 2) учесть волю Главы республики (административный ресурс); 3)восстановить принцип социальной ответственности избранного главы района или мэра города перед избирателями.