Реформа направленного действия

В праздник принято говорить не только о достижениях. Накопилось немало острых проблем, требующих решения. Прибавили головной боли международные санкции и, как следствие, невиданный рост инфляционных процессов. Проседающее неэффективное местное самоуправление потребовало участия государства. И недавно принятый федеральный закон, предусматривая объявленную модель организации и деятельности органов МСУ, уточняет полномочия и компетенции на местах.

Так, законодательная новелла предполагает, что теперь регионы сами смогут решить, переходить ли им на одноуровневую систему местного самоуправления либо сохранять привычную, двухуровневую с сельскими и городскими поселениями.

Редакция «Дагестанской правды» обратилась к доктору юридических наук, профессору ДГУ Абулмуслиму Муртазалиеву (на снимке) с просьбой прокомментировать приоритеты муниципальной реформы.

– Абулмуслим Магомедович, Глава Дагестана Сергей Меликов анонсировал в Послании НС РД предстоящую муниципальную реформу, планируя ликвидировать внутригородское деление в столице, а взамен муниципальных районов образовать округа, вместо городских и сельских поселений организовать территориальные отделы администрации. В свете принятого федерального закона очерчены контуры большой реформы. Но вопрос непростой. На это требуется время. Первые шаги, какими они должны быть? Или набраться терпения, чтобы двигаться дальше?

– В марте этого года принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Определяются правовая и экономическая, а также территориальные, организационные, функциональные основы, устанавливаются принципы правового регулирования, полномочия органов государственной власти и особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях.

Этот закон принимался после первого чтения более четырех лет, поступило более тысячи замечаний и предложений, в том числе принципиального характера. Хотя законодатели и постарались учесть в окончательной редакции некоторые из них, все же вопрос о том, что местное самоуправление будет выступать именно как форма народовластия или на практике являться низовой структурой госвласти, остается открытым. Но в законе есть ряд гарантий, чтобы местное самоуправление осталось именно таковым.

Принятый закон по сравнению с первым его проектом пошел на некоторые послабления с точки зрения централизации правового регулирования и учета особенностей территориальной организации местного самоуправления. В этом отношении один из принципиальных вопросов: оставить двухуровневую или одноуровневую модель управления местным само­управлением и территориального его устройства – будут решать субъекты Федерации, в том числе Дагестан.

Чтобы не допустить ошибок и политических просчётов в организации местного самоуправления, следует внимательно присмотреться к опыту других регионов

И вопрос не столько в том, сохранить ли собрания депутатов и администрацию в селах и районах одновременно, сколько в сохранении всей социальной инфраструктуры в сельской и в особенности в горной зоне с учетом физико-географических и социально-экономических особенностей республики.

Известно, что после расформирования колхозов и совхозов население в горах начало сокращаться из-за потери экономической основы для хозяйственной деятельности. Новые формы хозяйствования редко где показали свою эффективность и скорее послужили механизмами для присвоения коллективной собственности. Сегодня людей на селе удерживает, помимо их тяги к своей родной земле, местная официальная власть в лице администраций. Не могу не сказать о религиозной составляющей в лице местных мечетей, пропагандирующих традиционные нравственно-духовные ценности. И если нивелировать остатки публичной «архитектуры» организации сельского населения, то несложно представить последствия, связанные с возможной его радикализацией, в том числе и на религиозной основе, не говоря о ещё большем отдалении публичной местной власти от народа.

В законе есть ряд положений, требующих региональной оценки и учета особенностей. Поэтому для их проведения предоставлен достаточный период – до 1 января 2027 года. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, муниципальные правовые акты, подлежат приведению в соответствие с федеральным законом не позднее указанного срока.

Насколько мне известно, Народное Собрание республики запланировало проведение нескольких обсуждений по предполагаемым изменениям в республиканском законодательстве о местном самоуправлении в связи с принятием этого федерального закона. Полагаем, что в ходе этих обсуждений надо будет рассмотреть все вопросы, которые ФЗ предписал субъектам Федерации с учетом их особенностей. При решении этих непростых вопросов организации местного самоуправления следует, видимо, более внимательно присмотреться и к опыту других регионов, чтобы не допустить в этом важном деле ошибок и политических просчетов.

– Предполагается создание четкой вертикали власти. Но сразу возникает вопрос: насколько удастся улучшить планирование и сконцентрировать финансы в едином бюджете, привлечь инвестиции и крупный бизнес, улучшить ситуацию с благоустройством муниципалитетов тех же поселений, строительством и капремонтом соцобъектов?

– В действующем Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был предусмотрен достаточно сложный механизм закрепления и передачи полномочий органам местного самоуправления. В результате возникали те недостатки, которые мы сейчас наблюдаем – начиная от безответственности, кончая отсутствием ресурсов для исполнения переданных местному самоуправлению функций, по сути заранее обреченных на неисполнение.

Новый закон несколько улучшил в этой связи ситуацию, закрепив полномочия в более прозрачном формате. Так, не закрепляются раздельно перечни вопросов местного значения и полномочия по их решению для различных видов муниципальных образований, а предусмотрена иная конструкция в виде трех перечней полномочий: полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, не подлежащие перераспределению между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Это полномочия преимущественно местного (локального) характера, не требующие, как правило, привлечения значительных финансовых ресурсов. Например, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования и другие; полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, которые могут быть перераспределены законом субъекта РФ для осуществления органами государственной власти субъекта РФ.

Это, например, организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, обеспечение жилыми помещениями проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся малоимущих граждан, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда и другие.

Соответствующее перераспре­деление законом субъекта РФ полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта РФ.

И, наконец, полномочия, по которым в целях обеспечения жизнедеятельности населения законом субъекта РФ может быть принято решение об их осуществлении органами местного самоуправления. Это, например, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования и другие.

Закон субъекта РФ о перераспределении полномочий для их осуществления органами местного самоуправления должен содержать положения о передаче органам местного самоуправления необходимых для осуществления указанных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств.

– Нельзя не учитывать психологический фактор, неготовность населения к пусть даже и постепенному реформированию местного самоуправления на уровне поселений, самих муниципалитетов. Вопрос этот политический. И здесь необходимо понимать, что речь идет об изменении самой муниципальной власти.

– Конечно, в каждом регионе наработан свой опыт и практика по решению и перечисленных вопросов, которые необходимо с учетом этого и закрепить в новом законодательстве, в том числе и Дагестана. Рядовым жителям не столь важно государственная или муниципальная структура будет решать вопросы на местах, лишь бы они решались с запланированным результатом.

В этом отношении лучше совместная деятельность муниципалитетов с государственными органами, чем их разобщенные усилия, хотя это и ограничивает местное самоуправление как форму самоорганизации граждан – как сейчас назвали, или форму осуществления народом своей власти – как это было сформулировано законом 2003 года.

Поэтому самостоятельность местного самоуправления для решения локальных вопросов более востребована при условии финансовой их обеспеченности. Тогда как для более серьезных крупных проектов без должного взаимодействия в рамках единой системы публичной власти невозможно обеспечить их исполнение. В принципиальном плане решение этих вопросов связано со спецификой российского федерализма со всеми ее плюсами и минусами.