Между унификацией и традицией. Дагестан как зеркало муниципальной реформы на Северном Кавказе

Площадка собрала ключевых архитекторов региональной политики: председателя Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению Алексея Диденко, руководителя Администрации Главы и Правительства РД Махача Омарова, а также экспертов федерального уровня – профессора МГУ Ольгу Баженову и представителей научного сообщества Дагестана.

Лейтмотивом встречи стал доклад председателя Комитета НС РД по законодательству, законности, государственному строительству, местному самоуправлению и регламенту Артура Исрапилова, который выполнил роль не столько парламентского отчета, сколько глубокого проблемного анализа, выявившего болевые точки предстоящего перехода.

Диденко напомнил, что в стратегии пространственного развития приняты специальные программы поддержки социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа. По его словам, это серьезное свидетельство того, что макрорегион находится в фокусе особого внимания Президента Владимира Путина, всех федеральных органов и всей вертикали власти.

Председатель комитета Госдумы также рассказал о дискуссии, касающейся выбора моделей развития муниципальных образований. Представители Поволжья, Сибири, крупных регионов, включая национальные республики, настаивали на гибком праве выбора одной из моделей или их комбинирования. Во многом благодаря позиции субъектов Федерации, глав регионов и законодательных органов был избран взвешенный компромиссный вариант.

«Согласно этому решению, субъект Федерации сам определяет, по какой модели ему развиваться: исключительно одноуровневой, двухуровневой либо комбинированной. Учитывается баццланс в зависимости от социально-экономического положения конкретного муниципального района или муниципалитета», – сказал он.

Отсрочка как шанс на осознанный выбор

Главная новость, озвученная на совещании, носит процедурный, но крайне важный характер: переходный период по внедрению нового закона продлен до 1 января 2028 года. Старый 131-ФЗ окончательно утратит силу на год позже запланированного срока. Эта «законодательная пауза» дает регионам СКФО драгоценное время, но одновременно накладывает колоссальную ответственность: уйти от шаблонной унификации и выработать модель, адекватную местным реалиям.

Именно эти реалии наиболее рельефно проступают на примере Дагестана. Артур Исрапилов представил республику как сложнейшую управленческую мозаику: 759 муниципальных образований, сочетание 10 городских округов (одноуровневая система) и 41 района с 708 поселениями (двухуровневая система).

«Эффективность публичной власти на местах и скорость решения повседневных вопросов граждан напрямую зависят от того, насколько грамотно будет выстроена система», – подчеркнул Махач Омаров.

«Стихийная урбанизация» и ловушка отгонного животноводства

Особый нерв обсуждения – уникальный дагестанский феномен, не имеющий аналогов в большинстве субъектов РФ. Речь идет о землях отгонного животноводства площадью более 1,7 млн гектаров, где исторически сложилась парадоксальная ситуация: стихийно возникло более 200 населенных пунктов, из которых 124 «вне закона», – не имеют административно-правового статуса. Более 100 тысяч граждан оказались заложниками правового вакуума. Будучи прописанными в горных районах за сотни километров, они лишены возможности оформить землю, участвовать в социальных программах и по сути исключены из полноценной муниципальной повестки. Проведение через парламентское обсуждение этой «серой зоны» – сигнал о том, что реформа МСУ на Кавказе не может игнорировать вопросы исторического землепользования и внутренней миграции.

Дилемма реформы: эффективность против близости к народу

Председатель Комитета Парламента Чеченской Республики по вопросам законодательства, государственного строительства и местного самоуправления Артур Хаджиев поделился опытом реализации федерального закона №33-ФЗ. Чеченская Республика оказалась в числе первых регионов, перешедших на одноуровневую систему организации местного самоуправления. Был принят ряд республиканских законов. Ключевой из них – закон о местном самоуправлении в Чеченской Республике, который вступил в силу с 1 января 2026 года. Также приняли закон об образовании муниципальных округов и утверждении их границ. Всего создано 15 муниципальных округов, включая муниципальные районы и городские поселения. Отдельный закон определяет порядок формирования органов власти в новых округах.

Центральная развилка обсуждения – выбор между одноуровневой и двухуровневой моделями. Аргументы сторон предсказуемы, но в контексте Дагестана приобретают экзистенциальный оттенок. С одной стороны, позиция рациональной эффективности. Исрапилов констатировал кризис поселенческого уровня власти: хроническая финансовая немощь, дефицит кадров и ресурсов, конфликты между главами районов и поселений. В этой логике переход к одноуровневым муниципальным округам – это упрощение системы, оптимизация бюджета и ликвидация безответственности. С другой – тревога за сохранение живой демократической ткани. Ликвидация сельских советов, по признанию самого докладчика, вызывает у населения серьезные опасения. Это страх потери контроля над земельными ресурсами и, что критичнее для горных территорий, риск усиления оттока населения. Для села местный депутат – это не просто должность, а канал влияния и символ вовлеченности. Его исчезновение может стать символом окончательного «забвения» периферии.

Экспертный спор: бюрократия или джамаат?

Дискуссия во второй части совещания обнажила более глубокие концептуальные разногласия. Доцент МГУ Ольга Баженова предложила взглянуть на двухуровневую модель как на базу для обновления «принципа работающей корпорации». В этой апелляции к советскому опыту прослеживается попытка реанимировать идею представительства не как формальность, а как реальную работу на земле.

Однако самым острым стало выступление зав. кафедрой ДГУ Абдулмуслима Муртазалиева, зафиксировавшего риск возникновения «теневого дуализма» власти. Эксперт предупредил: жесткая бюрократическая унификация в условиях Дагестана приведет к тому, что реальные вопросы жизнеобеспечения и конфликты будут решаться не чиновниками, а традиционными структурами – джамаатами. Официальная власть рискует превратиться в пустую оболочку, утратив легитимность в глазах местных сообществ. Это анализ, предостерегающий от разрушения веками складывавшегося баланса между формальным законом и обычным правом.

Промежуточные итоги и прогноз

Выездное совещание в Махачкале показало, что Дагестан становится пилотной площадкой для стресс-тестирования муниципальной реформы. Компромиссный путь, вырисовывающийся из выступлений: сохранение гибридной модели, при которой одноуровневая система внедряется в урбанизированных округах, а на горных и полиэтничных территориях с учетом традиционного уклада сохраняется двухуровневая структура с усиленным ресурсным наполнением.

Ключевой вызов на ближайшие два года для властей республики – выполнить обещание, данное Артуром Исрапиловым: синхронизировать мнение населения, экспертные выкладки и жесткие рамки федерального законодательства. Иначе риски, озвученные Муртазалиевым, перейдут из разряда прогнозов в повседневную реальность, где «единая система публичной власти» будет существовать лишь на бумаге, а реальная власть вернется в джамааты.